જમીનધારાની સુધારણા

કૃષિક્ષેત્રના પરિવર્તન માટેનું અગત્યનું પાસું. આર્થિક રીતે આગળ વધેલા દેશોનો ઇતિહાસ દર્શાવે છે કે કૃષિક્રાંતિ માટે યંત્રવૈજ્ઞાનિક અને સંસ્થાકીય બન્ને પ્રકારનાં પરિવર્તન જરૂરી છે. સાધનના રોકાણમાંથી વધુ પ્રાપ્તિ થાય તેવી ઉત્પાદક પદ્ધતિઓ શોધાવી જોઈએ અને ખેડનારને અપનાવવા માટે જરૂરી વૃત્તિ અને શક્તિ ધરાવતો હોવો જોઈએ.

જમીનધારો જમીનની માલિકીના અધિકારને સ્પર્શે છે. જમીનની માલિકી એક અધિકાર નથી, તે અધિકારોનો સમૂહ છે. જમીન પ્રાપ્ત કરવાનો અધિકાર, તેને વારસામાં આપવાનો અધિકાર, જમીનને વેચવાનો ને ગીરે મૂકવાનો અધિકાર, તેના પર શ્રમ કરવાનો અને તેને ગણોતે આપવાનો અધિકાર, જમીનનું દાન કરવાનો અધિકાર, – આવા અનેક અધિકારોનો તેમાં સમાવેશ થાય છે. આ અધિકારો સમાજની ને રાજ્યની સ્વીકૃતિને કારણે ટકી રહે છે ને માણસો તે ભોગવી શકે છે. સ્વાભાવિક રીતે જ જમીન અંગેના અધિકાર અબાધિત હોઈ શકે નહિ. પરાપૂર્વથી સંમતિ આપતી વખતે સમાજે ને રાજ્યે તેના પર મર્યાદાઓ મૂકી છે ને આ મર્યાદાઓમાં રહીને માણસ પોતાના જમીન પરના અધિકારોને ભોગવે છે. આ મર્યાદાઓ ક્યારેક સામાજિક પ્રણાલિકાઓ ને કાનૂનોનું રૂપ પણ લેતી હોય છે.

સ્વાતંત્ર્ય બાદ ભારતની પ્રજાએ ને તેના પ્રતિનિધિરૂપ રાજ્યે સામાજિક ન્યાય સાથે આર્થિક વિકાસ સાધવાનું લક્ષ્ય સ્વીકાર્યું ત્યારે તેના અનુસંધાનમાં ઇતિહાસપ્રાપ્ત જમીનમાલિકીની વ્યવસ્થાને બદલવાનુંય જરૂરી બન્યું. આ ર્દષ્ટિએ સરકારે જે પ્રયત્ન કર્યા તેને સંક્ષેપમાં જમીનધારાની સુધારણા તરીકે ઓળખાવી શકાય.

ઐતિહાસિક પરિપ્રેક્ષ્યમાં જોઈએ તો ઈસ્ટ ઇન્ડિયા કંપનીને મુઘલ સલ્તનત પાસેથી જમીનમાલિકીની સ્થાનિક વિવિધતા ધરાવતી અનેક પ્રકારની વ્યવસ્થા વારસામાં મળી હતી. તેમાં રાજ્ય સર્વોચ્ચ જમીનદારના સ્થાને હતું. જમીનદારો, જાગીરદારો અને ઇનામદારો પોતાની રાજકીય તેમજ વહીવટી જવાબદારીઓ અદા કરે, રાજ્યના મહેસૂલને ઉઘરાવનાર તરીકે કામ કરે તે શરતે પોતાની જમીન ધારણ કરતા હતા. હકીકતમાં તેઓ તેમને ફાળવવામાં આવેલી જમીનના માલિક થઈ ગયા. કેટલીક જમીન તેઓ પોતે ખેડતા. આ સિવાયની જમીન તેઓ ભાગે ખેડવા આપતા. આ વર્ગમાંથી જ જમીન ધરાવતી પ્રબળ ઉમરાવશાહી ઉદભવી ને ગ્રામીણ સમાજમાં તેણે ઊંડાં મૂળ નાખ્યાં. જમીન ખેડનાર ખેડૂતને કેટલાક પ્રણાલિકાગત હક હતા ને પોતે ખેડતા હતા તે જમીનના તેઓ લગભગ માલિક જેવા હતા. તે આ જમીન પર કબજાનો કે ભોગવટાનો અધિકાર ધરાવતા હતા અને તેમનો આ અધિકાર હસ્તાન્તરણીય હતો. પ્રણાલિકા દ્વારા સાંથ મુકરર થતી હતી ને સામાન્ય પરિસ્થિતિમાં તે વધારાતી નથી.

બ્રિટિશ શાસકોએ આ પ્રથા અપનાવી ને તેમાં સુધારાવધારા કર્યા. તેમણે જમીનમાલિકીની વ્યવસ્થા અંગે જે પ્રયોગો કર્યા તેમાં તેમનો મુખ્ય હેતુ મહત્તમ જમીનમહેસૂલ મેળવવાનો હતો. તેમણે જમીનદારી ને રૈયતવારી પ્રથાઓ દાખલ કરી ને ખરેખર ખેડનારના પ્રણાલિકાગત અધિકારોનો છેદ ઉડાડ્યો. હરાજી દ્વારા વધુમાં વધુ જમીનમહેસૂલ આપવાનું સ્વીકારનારને જમીન આપવાના પ્રયોગ પછી બંગાળમાં મહેસૂલ ઉઘરાવનારાઓએ 1793 પછી કાયમી જમાબંધી સ્વીકારી. જમીનમાલિકી હક આપવામાં આવ્યા ને સરકારમાં જમા કરવાનું મહેસૂલ કાયમ માટે નિશ્ચિત કરી આપવામાં આવ્યું. જમીનદારો ખેડૂત પાસેથી વધુમાં વધુ કેટલી સાંથ લઈ શકે તે અંગેની કોઈ જોગવાઈ કરવામાં આવી નહોતી. ખેડૂતના ભોગવટાના અધિકારનેય રક્ષણ અપાયું નહોતું.

પંજાબ, વાયવ્ય પ્રાંત ને આંધ્રમાં મહાલવારી પદ્ધતિ તેમણે દાખલ કરી. તેમાં માલિકીહક તો ખેડૂતનો રહેતો પરંતુ જમીનમહેસૂલ ભરવાની જવાબદારી સામૂહિક રીતે ગામની રહેતી.

સમય સાથે સરકારને આ પ્રથાને કારણે વધતી જતી મહેસૂલની આવક ન મળી એટલે કાયમી જમાબંધી પદ્ધતિ ત્યજી દેવાઈ અને જમીનદારને જમીનમહેસૂલ ભરવા માટે જવાબદાર ગણવાનુંય સરકાર માટે ઓછું ને ઓછું સ્વીકાર્ય બન્યું. ઓગણીસમી સદીના આરંભમાં ચેન્નાઈ અને મુંબઈમાં રૈયતવારી પ્રથાનો સ્વીકાર કરવામાં આવ્યો. આ જમીનમાલિકીની વ્યવસ્થા સરકારને સ્થિર, ફાયદાકારક જણાઈ. તેમાંથી જમીનમહેસૂલ પણ વધતા જતા પ્રમાણમાં મળી શકે એમ હતું ને ખેતઉત્પાદન પણ આ વ્યવસ્થામાં કાંઈક અંશે સ્થિર બનતું હતું.

આ રીતે અપનાવવામાં આવેલી જમીનમાલિકીની વ્યવસ્થા સામંતશાહી કે અર્ધસામંતશાહી પ્રથાના પ્રકારાન્તર જેવી હતી. ભારતની સામંતશાહી ગુલામો કે કૃષિદાસ(serf)ના પાયા પર નહિ પરંતુ જમીનદારને સાંથ આપનાર ને પ્રણાલિકાગત કેટલીક સેવા આપનાર, દેખીતી રીતે સ્વતંત્ર ખેડૂતો પર રચાયેલી હતી. તેથી મોટા પાયા પર કોઈ પણ જાતના રક્ષણ વિનાની ગણોતિયા પદ્ધતિ ફેલાઈ. નાના જમીનમાલિકોને જમીનવિહોણા કરવામાં શાહુકારોએ પણ મોટો ભાગ ભજવ્યો. તેમણે જમીન પર ધિરાણ કર્યું, હિસાબોમાં ગોલમાલ કરી, ભારે વ્યાજ લીધું, દેવાદાર ઋણ અદા ન કરી શક્યો ત્યારે તેની જમીન તેમણે હસ્તગત કરી.

બ્રિટિશ શાસન દરમિયાન 1885ના બંગાળના ગણોતધારા જેવા જમીનધારાની સુધારણાનાં કેટલાંક પગલાં લેવાયાં પરંતુ તેની પાછળ ઉત્પાદન વધારવાની કે સામાજિક ન્યાયની ર્દષ્ટિ નહોતી. પોતાનો રાજકીય પ્રભાવ સુરક્ષિત રહે તથા બ્રિટિશ માલ ખરીદવાની ગ્રામીણ પ્રજાની શક્તિ એકદમ ઘટી ન જાય એટલું જ શાસકો જોવા માગતા હતા.

આ રીતે ઉદભવેલા ગ્રામ-સમાજમાં મોટા જમીનદારો ને અર્ધસામંત ગણાય તેવા જમીનમાલિકોનું પ્રભુત્વ હતું. જમીનદાર-ગણોતિયા ધરાવતી વર્ગરચના, જ્ઞાતિપ્રથા, જુનવાણી પ્રણાલિકાઓ ને વિચાર – આ સર્વ તેનાં લક્ષણ હતાં. ઉત્પાદનપદ્ધતિની સુધારણા માટે તેમાં ખાસ અવકાશ નહોતો. પુરાણી ઢબે ખેતી થતી હતી, શ્રમશક્તિનો મોટા પાયે દુર્વ્યય થતો હતો અને ખેતીમાંથી ઉદભવતી બચત બિન-ઉત્પાદક માર્ગે વેડફાતી હતી. એક તરફ પરાવલંબી જમીનદારો ને જમીનમાલિકોનો વર્ગ ઉદભવ્યો હતો, જમીનોની માલિકી તેના હાથમાં કેંદ્રિત થતી જતી હતી; બીજી તરફ જમીન મેળવવા વલખાં મારતા ભૂમિહીનોની સંખ્યા સતત વધતી જતી હતી. જમીન ખેડનાર માણસ ભારે સાંથ ચૂકવતો હતો, તે સાવ અરક્ષિત હતો, ગમે ત્યારે જમીનમાલિક કે જમીનદાર તેની પાસેથી જમીન છીનવી લઈને બીજાને સોંપી શકતો હતો. કરજનોય ભારે બોજો તેને શિરે હતો.

સ્વાતંત્ર્ય વખતે કૃષિસમાજ બીજા પાસે ખેતી કરાવતા જમીનદાર કે જમીનમાલિક, પોતાની માલિકીની જમીનને સ્વતંત્ર રીતે ખેડનાર ખેડૂત, ગણોતિયા અને ભૂમિહીન ખેતમજૂરનો બનેલો હતો.

સ્વાતંત્ર્યસમયે જમીનમહેસૂલની 3 વ્યવસ્થાઓ અસ્તિત્વમાં હતી : 1. જમીનદારી પદ્ધતિમાં જમીનદાર મહેસૂલ ભરવા માટે જવાબદાર હતો ને જમીનમહેસૂલની રકમ કાયમ માટે ઠરાવવામાં આવી હતી. 2. મહાલવારી પદ્ધતિમાં જમીનમાલિકી હકો ખેડૂતને અપાયા હતા પણ જમીનમહેસૂલ ભરવાની જવાબદારી સામૂહિક રીતે ગામની હતી. 3. રૈયતવારી પ્રથામાં જમીનમાલિકીના હક ખેડૂતને અપાયા હતા, જમીનમહેસૂલ તે ભરતો હતો ને જમીનમહેસૂલ સર્વે નંબરવાર નક્કી કરવામાં આવતું હતું ને સમયાન્તરે ક્યારેક 30 વર્ષે, ક્યારેક 40 વર્ષે તે પુનર્નિર્ધારણને પાત્ર હતું.

રાષ્ટ્રીય આગેવાનો ને પ્રબુદ્ધ જનતા આ પરિસ્થિતિ દેશની આર્થિક પ્રગતિના માર્ગમાં મુખ્ય અવરોધ છે એવા તારણ પર આવ્યાં હતાં. સ્વાતંત્ર્ય મળ્યું ત્યારે ગ્રામીણ આર્થિક સંબંધોને પુનર્વ્યવસ્થિત કરવાની ને વિકાસ માટે અનુકૂળ બનાવવાની તક તેમને પ્રાપ્ત થઈ.

સ્વતંત્ર ભારતમાં જમીનધારાની સુધારણા અંગેની નીતિનો વિકાસ થયો છે તેના પર એક તો કૉંગ્રેસની નૅશનલ પ્લાનિંગ કમિટીએ 1945માં કરેલી ભલામણોનો પ્રભાવ રહ્યો છે. રાજ્ય અને ખરેખર જમીન ખેડનાર વચ્ચેના તમામ વચગાળાના વર્ગોને ઉચિત વળતર આપીને દૂર કરી રાજ્યે જમીનમાલિકીના હક પ્રાપ્ત કરવા જોઈએ એવી કમિટીએ મુખ્ય ભલામણ કરી હતી. જમીનધારા અંગેની સર્વાંગી વિચારણા કૉંગ્રેસની ‘અગ્રેરિઅન રિફૉર્મ્સ કમિટી’એ 1949માં કરી. એના અભિગમનો પ્રભાવ પછીની નીતિ પર નોંધપાત્ર રહ્યો છે. ‘કુમારપ્પા કમિટી’એ મૂડીવાદી ખેતી તેમજ રાજ્યહસ્તક ખેતી બન્નેનો અસ્વીકાર કર્યો હતો અને સ્વતંત્ર ખેડૂત દ્વારા થતી ખેતીના પાયા પર ગ્રામીણ સમાજ રચવાની તેણે ભલામણ કરી હતી. બળદની જોડ દ્વારા ખેડી શકાય તેટલી જમીનને તે (ખેડાણ ને માલિકી માટેનો) આર્થિક રીતે પોષણક્ષમ એકમ (economic holding) કહે છે. આવા 3 આર્થિક એકમ કરતાં વધુ જમીન જેમની પાસે હોય તે જમીન રાજ્યે લઈ લેવી જોઈએ અને તેની પુનર્વહેંચણી કરવી જોઈએ એવું તેનું મંતવ્ય હતું. બીજી રીતે કહીએ તો આ કમિટી ત્રણ આર્થિક એકમની ટોચમર્યાદા મૂકવાનું સૂચવે છે.

ભારત સ્વતંત્ર થયું ત્યાર પછી આરંભાયેલું મહત્વનું મૂળગામી સંસ્થાગત પરિવર્તન તે જમીનધારાની સુધારણા છે. તેનાં મુખ્ય અંગ આ પ્રમાણે છે : (1) ખેડૂત અને રાજ્ય વચ્ચેના જમીનદાર જેવા વચગાળાના વર્ગોની નાબૂદી; (2) જમીન ખરેખર ખેડનારને સલામતી બક્ષતા ગણોતધારા; (3) જમીનમાલિકી પર ટોચમર્યાદા મૂકી ફાજલ પડતી જમીનની પુનર્વહેંચણી; (4) ખેતમજૂરની સ્થિતિની સુધારણા; (5) ખેડનાર પાસેની જમીન અનેક નાનાં નાનાં ખેતરોમાં વહેંચાયેલી હોય છે તેનું એકત્રીકરણ; (6) જમીનની માલિકી ને ખેડહકને લગતાં સરકારી દફતરોમાં ખરેખર પ્રવર્તતી ને રોજબરોજ બદલાતી સ્થિતિની યોગ્ય નોંધ.

જમીનધારાની સુધારણા ભારતના બંધારણમાં મુખ્યત્વે રાજ્ય સરકારોના કાર્યક્ષેત્રમાં આવે છે. કેન્દ્ર સરકાર અવારનવાર પ્રગતિની સમીક્ષા કરે છે ને ભવિષ્યમાં શું કરવાનું છે તે અંગે એકરૂપતા સાધવાની ર્દષ્ટિએ માર્ગદર્શન આપે છે. આ કારણને લીધે કાનૂનો ને તેમના અમલમાં રાજ્યોએ નોખી નોખી સ્થિતિ અખત્યાર કરી છે તેવું જોવા મળે છે.